Informacja o działalności za 2017r.

Informacja o działalności

Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie

za okres od dnia 1 stycznia do 31 grudnia 2017 roku

CZĘŚĆ I

OGÓLNA INFORMACJA O DZIAŁALNOŚCI KOLEGIUM ZA ROK 2017

1. Podstawa i zakres działania Kolegium

Podstawę prawną działania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie (dalej: SKO) stanowi ustawa z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity w Dz. U. z 2015r. poz. 1659) oraz właściwe rozporządzenia wydane w oparciu o delegację ustawową.

Zgodnie z wyżej wymienioną ustawą, samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, właściwymi w szczególności do rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia, ponagleń, żądań wznowienia postępowania lub stwierdzania nieważności decyzji, w trybie uregulowanym przez przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity w Dz. U. z 2017r., poz. 1257; dalej jako – Kpa) oraz ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku - Ordynacja podatkowa (tekst jednolity w Dz. U. z 2017r., poz. 201; dalej jako – Op). Kolegium orzeka również w innych sprawach na zasadach określonych w odrębnych ustawach.

Obszar właściwości miejscowej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie obejmuje, zgodnie z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 roku w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. z 2003r. Nr 198, poz.1925), powiaty: białogardzki, drawski, kołobrzeski, koszaliński, sławieński, szczecinecki, świdwiński, wałecki wraz z gminami objętymi tym obszarem oraz miasto na prawach powiatu - Koszalin.

Ogółem Kolegium obejmuje 57 jednostek samorządu terytorialnego, w tym:

- 9 powiatów (w tym 1 miasto na prawach powiatu - Koszalin),

- 48 gmin, w tym:

- 7 gmin miejskich

- 17 gmin miejsko-wiejskich

- 24 gmin wiejskich

Rozstrzygając sprawy indywidualne w składach trzyosobowych, członkowie składów orzekających Kolegium są związani wyłącznie przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Kontrolę orzecznictwa kolegiów sprawuje sąd administracyjny.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie jest państwową jednostką budżetową.

2. Obsada kadrowa Kolegium i kwalifikacje osób zatrudnionych

2.1. Kolegium na dzień 31.12.2017r. składało się z 22 członków: 10 etatowych i 12 pozaetatowych. Kolegium w okresie od 01.01.2017r. do 01.10.2017r. składało się z 23 członków: 10 etatowych i 13 pozaetatowych. Z dniem 01.10.2017r. wygasła kadencja 7 członków pozaetatowych. W okresie od 02.10.2017r. do 26.11.2017r. składało się z 16 członków: 10 etatowych i 6 pozaetatowych. Z dniem 27.11.2017r. zostało powołanych 6 członków pozaetatowych przez Panią Prezes Rady Ministrów. Od 27.11.2017r. do 31.12.2017r. Kolegium składało się z 22 członków: 10 etatowych i 12 pozaetatowych.

Liczba członków etatowych posiadających wykształcenie :
wyższe prawnicze : 9		wyższe administracyjne : 1
Liczba członków pozaetatowych posiadających wykształcenie (stan na 31.12.2017r.):
wyższe prawnicze : 7	wyższe administracyjne : 1		wyższe inne : 4 W tym mgr: - ekonomii 1, - chemii 1, - fizyki 1, - inżynierii środowiska 1.

Wśród etatowych członków Kolegium 8 osób posiada obecnie tytuł radcy prawnego.

2.2. Biuro Kolegium na dzień 31.12.2017r. składa się z 6 osób (od 08.03.2017r.). W okresie od 01.01.2017r. do 09.02.2017r. składało się z 8 osób, natomiast od 10.02.2017r. do 07.03.2017r. – z 7 osób. Od 08.03.2017r. do 31.12.2017r. w biurze Kolegium zatrudnionych było 6 osób. Wszystkie osoby pracujące w biurze posiadają wykształcenie wyższe.

Stanowiska pracy w biurze (6) to:

- główna księgowa – 1,

- starszy inspektor – 2, (w tym 1 osoba na ½ etatu),

- inspektor – 2.

- referent – 1.

Obsługa informatyczna Kolegium wykonywana jest na podstawie umowy cywilnoprawnej.

3.Lokal i wyposażenie Kolegium

Siedziba Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie mieści się w Koszalinie, przy ul. Gen. Władysława Andersa 34, w pomieszczeniach użyczonych Kolegium przez Wojewodę Zachodniopomorskiego w gmachu Zachodniopomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Szczecinie Delegaturze w Koszalinie. Warunki lokalowe są dobre, bardzo dobrze układa się obecnie współpraca z Panem Wojewodą Zachodniopomorskim oraz Panem Dyrektorem Delegatury w Koszalinie.

Wszyscy etatowi członkowie Kolegium (orzecznicy) zajmują samodzielne pokoje. Stan wyposażenia Kolegium w sprzęt biurowy i elektroniczny (zestawy komputerowe) należy ocenić jako dobry. Według stanu na koniec roku 2017 w Kolegium znajdowało się 30 zestawów komputerowych, jeden komputer przenośny (laptop) oraz serwer sieciowy, który został zakupiony w 2012 r. z uwagi na bardzo dużą ilość informacji (danych) zawartych na dotychczasowym serwerze głównym oraz stały ich przypływ, a także z powodu niewystarczającej wydajności dotychczasowego serwera. Dodatkowo na stanie Kolegium – od grudnia 2015r. – znajdują się: serwer bazodanowy, serwer aplikacji, sprzętowe zabezpieczenie infrastruktury firewall, wydajne urządzenie skanujące jednoprzebiegowe do dokumentów. Powyższy sprzęt został zakupiony w związku z decyzją Ministra Finansów w sprawie zmian w budżecie państwa na rok 2015 z dnia 11 października 2015 roku Nr MF/FS8/004117/2015, na mocy której dla Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie przyznano środki z rezerwy celowej (poz. 29) z przeznaczeniem na wydatki związane z wdrażaniem i funkcjonowaniem systemów teleinformatycznych. Wsparcie z rezerwy celowej w tym zakresie – w celu dalszej informatyzacji – otrzymały wszystkie samorządowe kolegia odwoławcze.

W tutejszym Kolegium dopuszczone są do stosowania następujące programy komputerowe: Pakiet Microsoft Office, Resak, Asystent, Repertorium, Płatnik, program Bankowości Elektronicznej NBP (Narodowego Banku Polskiego), Unikap, Sfinks, Seter, program antywirusowy F-Secure, Archsys, program Gall Anonimizacja.

4. Zgromadzenie Ogólne Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie

W 2017 roku Zgromadzenie Ogólne SKO w Koszalinie obradowało 2 razy, tj. w dniach: 22 marca oraz 9 października.

W dniu 22 marca 2017r. na Zgromadzeniu Ogólnym uchwałą nr III 3/2017 przyjęto roczną informację o działalności Kolegium w Koszalinie za rok 2016; podjęto także uchwałę w sprawie wyboru dwóch członków Komisji Konkursowej na pozaetatowych członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie (Uchwała nr III 2/2017); podjęto również uchwałę w sprawie ustalenia faktycznej liczby członków Kolegium (Uchwała nr III 1/2017) .

W dniu 9 października 2017r. na Zgromadzeniu Ogólnym, po przedstawieniu i wysłuchaniu kandydatów, a także po zapoznaniu się z pracami Komisji Konkursowej, dokonano podjęcia uchwały w sprawie opinii o kandydatach na pozaetatowych członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie (Uchwała nr III 4/2017).

Na każdym Zgromadzeniu Ogólnym SKO analizowano bieżące problemy orzecznicze Kolegium i aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych, a także omawiano sprawy organizacyjne i bieżące Kolegium.

CZĘŚĆ II

WPŁYW SPRAW

Liczba spraw ujętych w ewidencji ogółem w roku objętym informacją -3283, w tym spraw:

1.1. pozostałych w ewidencji z okresu poprzedniego (łącznie sprawy administracyjne - 290 i sprawy z zakresu opłat za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowych - 36 - 326/¹

1.2.wpływ spraw w roku objętym informacją - 2957

Rodzaje spraw, które wpłynęły w roku objętym informacją/²:

2.1.Liczba spraw administracyjnych – ogółem 2519

Lp.	Określenie rodzaju sprawy	Liczba spraw
1.	objęte proceduralnie przepisami Ordynacji podatkowej	427
2.	działalność gospodarcza	4
3.	planowanie i zagospodarowanie przestrzenne	205
4.	pomoc społeczna, świadczenia rodzinne i zaliczka alimentacyjna, oświata (stypendia, pomoc materialna itd. ), dodatki mieszkaniowe, sprawy socjalne	1243
5.	gospodarka nieruchomościami (bez opłat za wieczyste użytkowanie) , przekształcanie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, prawo geodezyjne i kartograficzne	109
6.	ochrona środowiska, ochrona przyrody i ochrona zwierząt, odpady i utrzymanie porządku i czystości w gminach	206
7.	prawo wodne	23
8.	rolnictwo, leśnictwo, rybactwo śródlądowe, łowiectwo	12
9.	handel, sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych	5
10.	prawo o ruchu drogowym, drogi publiczne, transport drogowy	150
11.	prawo górnicze i geologiczne	6
12.	egzekucja administracyjna	27
13.	inne, pozostałe, w tym skargi i wnioski rozpatrywane w trybie Działu VIII Kpa	102

2.2. Sprawy podlegające rozpatrzeniu w trybie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017.1369 – dalej jako Ppsa)/³ - 397

2.3.Liczba spraw z zakresu aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste - 41

2.4.Liczba postanowień sygnalizacyjnych - 0

CZĘŚĆ III

ZAŁATWIANIE SPRAW ADMINISTRACYJNYCH 2955

1.Liczba spraw załatwionych ogółem w roku objętym informacją -

Lp.

Określenie rodzaju rozstrzygnięcia

Liczba spraw

1.

akty wydane przez SKO jako organ II instancji /4,

w tym :

akty wydane przez SKO w trybie art. 127 § 3 Kpa oraz jako organ II instancji zgodnie z art. 221 Ordynacji podatkowej

42

- sposób rozstrzygnięcia patrz → tabela z pkt 1.1.

1984

2.

akty wydane przez SKO jako organ I instancji /5

- sposób rozstrzygnięcia patrz → tabela z pkt 1.2.

303

3.

postanowienia wydane przez SKO w wyniku rozpatrzenia zażaleń na bezczynność organu, ponagleń, w tym :

uznające zażalenia za uzasadnione

8

32

4.

akty wydane przez SKO po rozpatrzeniu w trybie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz.U. z 2017.1369)

384

5.

pozostałe /6

252

1.1. Szczegółowe omówienie sposobu załatwienia sprawy przez SKO jako organ II instancji:

1984

Lp.	Określenie rodzaju rozstrzygnięcia	Liczba spraw
1.	decyzje utrzymujące w mocy zaskarżone decyzje (art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art.233 § 1 pkt 1 Op) /7	982
2.	decyzje uchylające decyzje organu I instancji i orzekające co do istoty sprawy oraz uchylające decyzje organu I instancji i umarzające postępowanie (art. 138 § 1 pkt 2 Kpa oraz art. 233 § 1 pkt 2a Op)	253
3.	decyzje uchylające decyzje organu I instancji i przekazujące sprawy do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 Kpa oraz art. 233 § 2 Op)	530
4.	decyzje umarzające postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 Kpa oraz art. 233 § 1 pkt 3 Op)	28
5.	pozostałe	191

1.2. Szczegółowe omówienie sposobu załatwienia sprawy przez SKO jako organ I instancji:

303

Lp.	Określenie rodzaju rozstrzygnięcia	Liczba spraw
1.	postanowienia o wznowieniu postępowania i wyznaczeniu organu właściwego do jego przeprowadzenia (art.150 § 2 Kpa oraz art. 244 § 2 Op) /8	63
2.	postanowienia oraz decyzje o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 Kpa oraz art. 243 § 3 Op)	3
3.	postanowienia oraz decyzje o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji (art. 61a Kpa oraz art. 249 Op)	13
4.	decyzje stwierdzające nieważność decyzji organu I instancji oraz decyzje stwierdzające wydanie decyzji przez organ I instancji z naruszeniem prawa (art. 156 – 158 Kpa oraz art. 247 – 248 Op)	171
5.	decyzje o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 158 § 1 Kpa oraz art. 248 § 3 Op )	13
6.	decyzje odmawiające uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania (art. 151 Kpa oraz art. 245 Op)	-
7.	decyzje uchylające i rozstrzygające o istocie sprawy oraz decyzje stwierdzające wydanie decyzji przez organ I instancji z naruszeniem prawa wydane po wznowieniu postępowania(art. 151 Kpa oraz art. 245 Op)	2
8	decyzje umarzające postępowanie prowadzone w I instancji przez SKO (art. 105 § 1 Kpa oraz art. 208 Op)	20
9.	pozostałe	18

2.Liczba spraw administracyjnych pozostałych do załatwienia przez SKO w roku objętym informacją/9 - 238

CZĘŚĆ IV

ZAŁATWIANIE SPRAW Z ZAKRESU OPŁAT ZA UŻYTKOWANIE WIECZYSTE NIERUCHOMOŚCI GRUNTOWYCH

1.Liczba spraw z zakresu opłat za użytkowanie wieczyste załatwionych w roku objętym informacją ogółem - 64

w tym ugody - 1

Liczba wniesionych sprzeciwów od orzeczeń SKO - 9
Liczba spraw pozostałych do załatwienia przez SKO - 13

CZĘŚĆ V

SKARGI DO SĄDU ADMINISTRACYJNEGO

1. Sprawy prowadzone przez Kolegium w trybie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017.1369 – dalej jako Ppsa) -

Liczba spraw w roku objętym informacją ogółem - 388

w tym :

1.1. Liczba skarg na decyzje i postanowienia Kolegium skierowanych
do WSA w roku objętym informacją, ogółem - 384

wskaźnik „zaskarżalności” /10 - (384 : 1984) x 100 = 19,35 %

(stosunek liczby skarg skierowanych do sądu w danym roku do ogólnej liczby podjętych w danym roku przez Kolegium rozstrzygnięć podlegających zaskarżeniu)

1.2. Liczba sprzeciwów od decyzji Kolegium skierowanych do WSA w roku
objętym informacją, ogółem - 11

1.3. Liczba skarg na bezczynność Kolegium skierowana do WSA w roku
objętym informacją, ogółem - 0

1.4. Liczba skarg uwzględnionych przez Kolegium we własnym zakresie
w trybie art. 54 § 3 Ppsa, ogółem - 6

1.5. Liczba skarg kasacyjnych na orzeczenia WSA (w tym zażaleń na postanowienia) skierowanych przez SKO w roku objętym informacją
do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ogółem - 4

1.6. Liczba innych spraw prowadzonych przez Kolegium w trybie określonym
przepisami Ppsa, skierowanych do WSA, ogółem/11 - 0

2.Skargi na akty i czynności Kolegium rozpatrzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny prawomocnymi orzeczeniami w roku objętym informacją : Liczba orzeczeń WSA w roku objętym informacją ogółem - 460

w tym :

Lp.

Rodzaj rozstrzygnięcia

Liczba spraw

1.

Skargi na decyzje i postanowienia rozpoznane przez Sąd

w tym :

uwzględnienie skargi

204

460

2.

Skargi na bezczynność Kolegium rozpoznane przez Sąd

w tym :

uznające skargi za uzasadnione

0

INFORMACJE I DODATKOWE WNIOSKI

Wybrane problemy z orzecznictwa Kolegium

Podatki i opłaty

W roku 2017 wpływy spraw podatkowych pozostawały mniej więcej na tym samym poziomie co w roku 2016. Analizując charakter spraw stwierdzić należy, że większość odwołań dotyczyła decyzji ustalających i określających wysokość zobowiązania podatkowego. Podobnie jak w roku ubiegłym pojawiło się więcej niż zwykle spraw o stwierdzenie nadpłaty podatku (dostawcy gazu, energii), w przeważającej mierze odnosiło się to do podatku od nieruchomości. Skarżący odwoływali się głównie z powodów merytorycznych – bardzo rzadko trafiają do Kolegium sprawy z uchybieniami formalnymi.

W odniesieniu do lat ubiegłych, w roku 2017 ilość odwołań w sprawach o ulgi podatkowe – głównie umorzenia – utrzymuje się na mniej więcej takim samym poziomie: w 2009r. było 58 takich spraw, w 2010r. – 31, w 2011r. – 42, w 2012r. – 28, w 2013r. – 30, w 2014r. – 34, w 2015r. - 17, w 2016r. również 17, zaś w 2017r. – 20. Ponieważ postępowania wyjaśniające w sprawie udzielania ulg podatkowych w znakomitej większości gmin przeprowadzane są prawidłowo, a decyzje są odzwierciedleniem zgromadzonego w sprawach kompletnego materiału dowodowego, koszalińskie Kolegium większość tych decyzji utrzymywało w mocy.

Podobnie jak w latach poprzednich, odwołania w przeważającej mierze dotyczyły podatku od nieruchomości. Odwołań w sprawie podatku leśnego nie było w ogóle, pewna część odwołań dotyczyła podatku rolnego i łącznego zobowiązania pieniężnego. Chodziło głównie o zwolnienie z podatku rolnego i udzielenie ulgi inwestycyjnej. Ilość odwołań związanych z opłatą targową w odniesieniu do 2016 roku nieco spadła: w 2015r. było 19 spraw, w 2016r. – 11, zaś w 2017r. – 9. Wpływ spraw związanych z opłatą uzdrowiskową, po wzroście w 2014r. (31 spraw), znacząco spadł i ich udział w ogólnej liczbie odwołań stał się wręcz śladowy. Wynika to z ustabilizowania się orzecznictwa sądowoadministracyjnego w kontrowersyjnych sprawach związanych z opłatą uzdrowiskową.

W 2017r. na decyzje podatkowe wniesiono do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie znacznie niższą ilość skarg, niż w latach poprzednich, a mianowicie 60 skarg. W 2014r. było 51 skarg, w 2013r. – 83, w 2012r. – 68, w 2015r. – 92, w 2016r. – 99. Kilkadziesiąt skarg miało charakter jednorodny, co oznacza, że osób skarżących jest mniej niż skarg. Wyroki WSA w Szczecinie w zdecydowanej większości prezentowały w 2017r. podzielane przez Kolegium poglądy w sprawach podatkowych. WSA w Szczecinie w wyrokach w sprawach podatkowych coraz częściej wypowiada się w sposób merytoryczny, coraz rzadsze są uchylenia decyzji Kolegium z przyczyn uchybień proceduralnych. W stosunku do roku 2014 i 2015 coraz częściej pojawiają się rozstrzygnięcia korzystne dla Kolegium.

Poza tym rok 2017 nie odznaczył się szczególnie pod względem kontrowersji interpretacyjnych i temu podobnych. Przebieg spraw był na ogół rutynowy.

Procedura administracyjna

Bardzo istotna w praktyce orzeczniczej Kolegium jest okoliczność, iż z dniem 1 czerwca 2017r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 12 maja 2017r. poz. 935), która przynosi najdalej idącą, od czasu zmian wprowadzonych w 1980r., reformę ustawy z 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego, a także istotne modyfikacje w ustawie z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto przedmiotowa ustawa dokonała drobniejszych nowelizacji kilkunastu dalszych istotnych ustaw m.in.: z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, z 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, z 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa, z 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa, z 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym, z 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych, z 5 sierpnia 2010r. o ochronie informacji niejawnych, z 29 listopada 2000r. Prawo atomowe i innych.

Przewodnim motywem dokonanej nowelizacji jest usprawnienie postępowania administracyjnego oraz znaczące skrócenie czasu jego trwania. Wartości, które przyświecały ustawodawcy, to na pewno kwestie związane z przyspieszeniem postępowań, ale także ograniczeniem wpływu skarg do sądów administracyjnych, potrzebą stworzenia podstaw dla realnej partycypacji jednostki w procesie konkretyzacji jej praw i obowiązków w postępowaniu administracyjnym. Można wskazać na pewne ogólne obszary wprowadzonych rozwiązań:

- usunięto z kodeksu postępowania administracyjnego obowiązek wnoszenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (dot. decyzji wydawanych w I instancji przez ministrów lub samorządowe kolegia odwoławcze); możliwe jest obecnie, aby strona od razu wniosła skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego od decyzji I-instancyjnej takiego organu; nadal jednak ma prawo do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten organ (jest to obecnie fakultatywne uprawnienie), a dopiero później złożenia skargi do sądu, jeżeli będzie kwestionowała decyzję II-instancyjną takiego organu;

- zaostrzono przesłanki umożliwiające wydanie tzw. decyzji kasatoryjnej (określonej w art. 138 § 2 kpa), tj. uchylającej zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazującej sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, oraz wprowadzono możliwość zaskarżenia takiej decyzji kasatoryjnej do wojewódzkiego sądu administracyjnego w nowej - przyspieszonej - procedurze sprzeciwu;

- wprowadzono do kpa instytucję milczącego załatwienia sprawy zgodnie z żądaniem strony w określonych kategoriach spraw (przez upływ czasu lub niezgłoszenie sprzeciwu przez organ);

- w sprawach mało skomplikowanych przewidziano tryb odrębny, tzw. postępowanie uproszczone;

- wprowadzono jaśniejsze zasady zaskarżania bezczynności organów i przewlekłości procedur poprzez wprowadzenie nowej, bardziej zinstytucjonalizowanej, procedury wnoszenia ponaglenia;

- zlikwidowano konieczność wzywania do usunięcia naruszenia prawa w przypadku, gdy strona zamierza złożyć skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego np. na tzw. inne akty i czynności administracji;

- przyspieszono rozpoznawanie spraw przez wojewódzkie sądy administracyjne dzięki zwiększeniu liczby tych spraw, które będą rozpoznawane na posiedzeniu niejawnym (tryb uproszczony), bądź na rozprawie w składzie jednego sędziego zamiast trzech;

- umożliwiono organom zawiadamianie o wydaniu decyzji i innych czynnościach przez obwieszczenie w przypadku, gdy w postępowaniu występuje co najmniej 20 stron.

Można wyróżnić następujące obszary nowelizacji: kwestie intertemporalne, zakres zastosowania kpa, rozstrzyganie wątpliwości prawnych i faktycznych na korzyść strony, współdziałanie organów administracji publicznej, bezczynność organu i przewlekłość postępowania, doręczenia, terminy, poświadczanie dokumentów, mediacja (administracyjna i sądowoadministracyjna) oraz ugoda administracyjna, milczące załatwienie sprawy, postępowanie uproszczone, dwuinstancyjność postępowania administracyjnego, zrzeczenie się odwołania, sprzeciw od decyzji kasatoryjnej, tryb i terminy wnoszenia skargi do sądu administracyjnego, pouczenie o wysokości opłaty (wpisu) od środka zaskarżenia do sądu, prawomocność decyzji administracyjnej (nowy art. 16 § 3 kpa).

Niewątpliwie istotne znaczenie w praktyce orzeczniczej Kolegium będą miały znowelizowane przepisy art. 138 i 136 kpa. Generalnie większy nacisk będzie się kładło na konieczność prowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy i wydawania przez ten organ decyzji reformatoryjnych (merytorycznych), ograniczając możliwość wydawania decyzji tzw. kasatoryjnych (uchylających). Artykuł 138 § 1 kpa stanowi obecnie, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

Artykuł 138 § 2 kpa stanowi zaś, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Do art. 138 dodano § 2a, który stanowi, że jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Natomiast art. 138 § 2b stanowi, że przepisu § 2 nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub 3. Organ odwoławczy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy wydaje wówczas decyzję, o której mowa w § 1 albo 4.

A zatem w przypadkach określonych w art. 136 § 2 lub 3 kpa brak jest możliwości wydania przez organ odwoławczy decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję w całości i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Normy art. 136 kpa regulują kwestie uzupełniającego postępowania dowodowego i postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ odwoławczy, w tym samorządowe kolegium odwoławcze. Artykuł 136 § 1 kpa stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Według art. 136 § 2 kpa, jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję. Natomiast w myśl art. 136 § 3, przepis ten (art. 136 § 2) stosuje się także w przypadku, gdy jedna ze stron zawarła w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, a pozostałe strony wyraziły na to zgodę w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im zawiadomienia o wniesieniu odwołania, zawierającego wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Artykuł 136 § 4 kpa wprowadził pewne wyłączenie od tych zasad, a mianowicie przepisów § 2 i 3 nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione.

W toku postępowania odwoławczego należy zwrócić dużą uwagę na przepisy art. 79a kpa. Artykuł 79a został dodany ustawą nowelizującą z dnia 7 kwietnia 2017r., która to zmiana weszła w życie 1 czerwca 2017r., i stanowi, że w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się (§ 1). W terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1 (§ 2). Komentowany przepis stanowi uszczegółowienie zawartej w art. 10 kpa zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, a konkretnie wynikającego z niej obowiązku umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji. Na organ administracji publicznej został zatem nałożony dodatkowy obowiązek polegający na wskazaniu stronie zależnych od niej przesłanek, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z jej żądaniem. Organ obowiązany jest zatem poinformować o np. spełnieniu przesłanek, od których przepis prawa materialnego uzależnia nadanie uprawnienia, zwolnienia z obowiązku. W wyniku wykonania obowiązku przewidzianego w komentowanym przepisie strona pozyskuje wiedzę co do tego, w jaki sposób organ administracji publicznej ocenia zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Ponadto strona uzyskuje możliwość nie tylko wypowiedzenia się co do wyników postępowania dowodowego, lecz także wpływu na sposób załatwienia sprawy przez organ i na treść decyzji administracyjnej, w szczególności poprzez możliwość uzupełnienia materiału dowodowego, złożenia dodatkowych wyjaśnień czy skorygowanie swojego żądania. Jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy nowelizującej, celem wprowadzenia komentowanego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Może to zapobiec wydaniu negatywnego rozstrzygnięcia w sprawie oraz zaskarżeniu decyzji przez stronę i przedstawieniu tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego. W tym kontekście niewystarczające jest informowanie strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (druk sejmowy nr 1183, Sejm VIII kadencji, s. 28). Formalne powiązanie konstrukcji obowiązku przewidzianego w art. 79a kpa z obowiązkiem ustanowionym w art. 10 § 1 kpa wyraża się, po pierwsze - poprzez jednoczesną ich realizację w jednym zawiadomieniu kierowanym do strony, a po drugie - poprzez ustanowienie jednolitego terminu do zajęcia przez stronę stanowiska zarówno w kwestii zgromadzonego materiału dowodowego, jak i informacji organu sformułowanej na podstawie art. 79a kpa.

Świadczenia rodzinne, pomoc społeczna, pomoc osobom uprawnionym do alimentów, wspieranie rodziny i system pieczy zastępczej

W praktyce orzeczniczej Kolegium w roku 2017 często przejawiającym się problemem była kwestia wliczania lub też niewliczania do dochodu rodziny w przypadku osób ubiegających się o przyznanie świadczeń rodzinnych kwot uzyskiwanych z tytułu stypendium przyznawanego w ramach unijnego stażu. Jako dochód generalnie uznawane były kwoty uzyskiwane w formie stypendium finansowanego ze środków pieniężnych Funduszu Pracy, ponieważ od tego stypendium odprowadzany jest podatek. Natomiast brak było podstaw prawnych do uznawania stypendium unijnego jako dochodu, co powodowało znaczne zróżnicowanie praw osób ubiegających się o świadczenia rodzinne, jak również rozbieżność stanowisk występującą w poszczególnych ośrodkach pomocy społecznej. Wprowadzenie do ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.Dz.U.2017.1952) zapisu w art. 3 pkt. 1 lit. c tiret trzydzieste trzecie (dodane przez art. 6 pkt 1 lit. a tiret drugie ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. (Dz.U.2017.1428), zmieniającej nin. ustawę z dniem 1 sierpnia 2017 r., iż za dochód uważa się także inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, tj. stypendia dla bezrobotnych finansowane ze środków Unii Europejskiej, powinno zrównać uprawnienia do świadczeń rodzinnych osób otrzymujących stypendium zarówno ze środków Urzędów Pracy jak i ze środków Unii Europejskiej, jak również powinno wyeliminować rozbieżność rozstrzygnięć zajmowanych przez poszczególne ośrodki pomocy społecznej. Zasadą jednak, której należy przestrzegać, jest uznanie za dochód tych stypendiów, które pobierane są w momencie rozpatrywania wniosku o przyznanie świadczeń rodzinnych lub w trakcie pobierania świadczeń, natomiast w sytuacji otrzymywania w/w stypendiów w okresach wcześniejszych należy uznać te stypendia jako dochody utracone.

Wątpliwości w praktyce orzeczniczej Kolegium w roku 2017 budziła także kwestia, czy w przypadku, gdy matka pobiera świadczenie rodzicielskie na jedno dziecko, to czy ojcu opiekującemu się drugim dzieckiem przysługuje dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Przepisy regulowały kwestie sprawowania opieki i przysługujących świadczeń na dane dziecko. Nie określały natomiast uprawnień lub ich braku w sytuacji, gdy oboje rodzice chcą korzystać z różnych świadczeń rodzinnych przewidzianych w ustawie o świadczeniach rodzinnych - nie na te same dzieci. Logika wskazywałaby, iż skoro jeden rodzic pozostaje nieczynny zawodowo, może opiekować się wszystkimi dziećmi z danego związku czy małżeństwa bez potrzeby pozostawania drugiego rodzica w domu i korzystania ze świadczeń przewidzianych ustawą, niemniej jednak przepisy jednoznacznie nie rozwiązywały takiej sytuacji. Artykuł 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych w obecnym brzmieniu, obowiązującym od dnia 1 sierpnia 2017r., stanowi, iż w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Ustawą nowelizującą z dnia 7 lipca 2017r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz.U.poz.1428) ustawodawca po słowach (cyt:): "przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną" dodał zwrot (cyt.): "- także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami" (art. 6 pkt 17 ustawy nowelizującej). W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 7 lipca 2017r. znajduje się sformułowanie, że nastąpiło doprecyzowanie brzmienia przepisu art. 27 ust. 5 ustawy "w celu zapewnienia jednolitości stosowania przepisów ustawy przez organy właściwe i jednoznacznego wskazania, że nie jest możliwa kumulacja wielu rodzajów świadczeń finansowych z budżetu państwa, które są związane z brakiem aktywności zawodowej spowodowanej opieką nad dzieckiem lub innym członkiem rodziny" (Sejm RP VIII kadencji nr druku 1625). Nowelizacja powinna przynieść ujednolicenie kwestii orzeczniczych w tym przedmiocie w skali całego kraju.

Zwrócenia uwagi wymaga, iż z dniem 1 stycznia 2017r. weszły w życie istotne zmiany w ustawie z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (t.j.Dz.U.2017.1769). Nowelizacja dotyczy zasad przyznawania i wypłacania zasiłku stałego osobom, które złożą wniosek o przyznanie zasiłku stałego w czasie, kiedy oczekują na wydanie orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o niezdolności do pracy. Zmiany dotyczą art. 106 ustawy o pomocy społecznej, w którym zmieniono ust. 3 oraz dodano ust. 7-11 – na mocy art. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 2 grudnia 2016r. (Dz.U.2016.2174) zmieniającej ustawę o pomocy społecznej z dniem 1 stycznia 2017r. Ustawa nowelizująca wdraża wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 października 2015r., sygn. akt SK 19/14, w którym orzeczono, że art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej w zakresie, w jakim stanowił, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku stałego osobie całkowicie niezdolnej do pracy, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i nie mającej innych środków utrzymania, prawo do zasiłku ustala się począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek, jest niezgodny z art. 67 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis, w zakresie tam wskazanym, utracił moc obowiązującą z upływem 31 grudnia 2016r. Zgodnie z dotychczas obowiązującym art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. W przypadku gdy uprawnienie do świadczenia nie obejmuje pełnego miesiąca, świadczenie przyznaje się za niepełny miesiąc, a kwotę świadczenia ustala się dzieląc pełne kwoty przez liczbę dni kalendarzowych tego miesiąca i mnożąc przez liczbę dni objętych świadczeniem. Dodany art. 106 ust. 7 ustawy stanowi obecnie, iż w przypadku złożenia przez osobę, która nie posiada orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy w rozumieniu przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub orzeczenia o znacznym lub umiarkowanym stopniu niepełnosprawności w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, wniosku o przyznanie zasiłku stałego wraz z wymaganą dokumentacją oraz potwierdzeniem złożenia wniosku o przyznanie świadczenia uzależnionego od niezdolności do pracy albo wniosku o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, wszczyna się postępowanie o ustalenie uprawnienia do zasiłku stałego, a następnie po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego:

1) w przypadku spełnienia warunków, o których mowa w art. 37 ust. 1 i 4, z wyłączeniem warunku całkowitej niezdolności do pracy - postępowanie zawiesza się do dnia dostarczenia orzeczenia;

2) w przypadku niespełnienia któregokolwiek z warunków, o których mowa w art. 37 ust. 1 lub 4, z wyłączeniem warunku całkowitej niezdolności do pracy - odmawia się przyznania zasiłku stałego.

Na okres zawieszenia postępowania przyznaje się z urzędu zasiłek okresowy w wysokości i na zasadach określonych w art. 38 (stanowi tak art. 106 ust. 8). Jeżeli orzeczenie, o którym mowa w ust. 7, zostanie dostarczone w terminie 60 dni od dnia jego otrzymania, zawieszone postępowanie podejmuje się, a prawo do zasiłku stałego ustala się, począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o przyznanie zasiłku stałego wraz z potwierdzeniem, o którym mowa w ust. 7. Do ustalenia kwoty zasiłku stałego za okres pobierania zasiłku okresowego w trakcie zawieszenia postępowania art. 37 ust. 6 nie stosuje się (stanowi w ten sposób art. 106 ust. 9). Co istotne, w tym wypadku do ustalenia kwoty zasiłku stałego za okres pobierania zasiłku okresowego w trakcie zawieszenia postępowania do dochodu wlicza się kwoty wypłaconego zasiłku okresowego – jest to odstępstwo od zasady, zgodnie z którą przy ustalaniu uprawnienia oraz wysokości zasiłku stałego do dochodu nie wlicza się kwoty zasiłku okresowego (art. 37 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej).

Dodany art. 106 ust. 10 stanowi natomiast, że jeżeli orzeczenie, o którym mowa w ust. 7, zostanie dostarczone po upływie 60 dni od dnia jego otrzymania, zawieszone postępowanie podejmuje się, a prawo do zasiłku stałego ustala się, począwszy od miesiąca, w którym dostarczono orzeczenie. Do ustalenia kwoty zasiłku stałego za miesiąc, w którym dostarczono orzeczenie, o którym mowa w ust. 7, nie stosuje się art. 37 ust. 6 w przypadku pobierania zasiłku okresowego w trakcie zawieszenia postępowania. Z kolei art. 106 ust. 11 stanowi, że w przypadku niedostarczenia orzeczenia, o którym mowa w ust. 7, w terminie 3 lat od dnia zawieszenia postępowania, zawieszone postępowanie podejmuje się z urzędu.

Niewątpliwie nowe przepisy dotyczące przyznawania i wypłaty zasiłku stałego zapewniają ochronę osobom, które będąc niezdolnymi do pracy, oczekują, nierzadko przecież wiele miesięcy, na wydanie orzeczenia o niepełnosprawności bądź niezdolności do pracy. Te osoby uzyskają obecnie prawo do zasiłku okresowego na czas oczekiwania na wydanie orzeczenia o niepełnosprawności/niezdolności do pracy (co w świetle dotychczasowych przepisów nie zawsze było możliwe), a po uzyskaniu orzeczenia mogą oczekiwać wypłaty zasiłku stałego także i „wstecz” - od daty złożenia wniosku, który jednak zostanie wypłacony z uwzględnieniem przyznanego wcześniej zasiłku okresowego, co spowoduje, że te świadczenia, za okres oczekiwania na orzeczenie o niepełnosprawności/niezdolności, nie będą się dublowały.

Innym problemem orzeczniczym, który pojawił się w 2017r., była kwestia ustalania, w myśl przepisów art. 60 – 62 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (t.j.Dz.U.2017.1769), odpłatności osobom obowiązanym do wnoszenia tejże odpłatności za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej (DPS), tj. czy odpłatność należy ustalić w formie umowy czy w formie decyzji administracyjnej. Najlepszym rozwiązaniem byłaby sytuacja, gdyby wraz z decyzją umieszczającą daną osobę w DPS zawierana byłaby umowa z członkami rodziny, w której ustalono by kwotę obciążającą poszczególnych członków rodziny za pobyt pensjonariusza w DPS (męża, żony, matki, ojca itd.). Niemniej jednak najczęściej osoba zostaje umieszczona w DPS, dla niej następnie ustala się odpłatność i dopiero wówczas wszczyna się procedurę ustalenia odpłatności wobec członków rodziny. Bardzo często procedura taka przedłuża się w czasie, albowiem wymagane jest zbadanie stanu majątkowego poszczególnych osób zobowiązanych. W przypadku dobrowolnego zawarcia umowy czasookres ustalenia odpłatności ulega znacznemu skróceniu, natomiast w przypadku odmowy zawarcia umowy organ po zbadaniu sytuacji majątkowej członków rodziny wydaje decyzję, w której określona zostaje kwota ciążąca na osobie zobowiązanej do wnoszenia odpłatności za pobyt członka rodziny przebywającego w DPS. Zasadą jest, iż nie można żądać od członka rodziny zwrotu kwot zastępczo wniesionych przez gminę za pobyt danego pensjonariusza w sytuacji, gdy wcześniej nie zostanie wydana decyzja ustalająca obowiązek wnoszenia opłat, co w praktyce, z uwagi na pojawiające się uchylanie się członków rodziny od obowiązku ponoszenia odpłatności i przeciągające się postępowanie administracyjne i sądowe, powoduje niemożność dochodzenia kwot wcześniej wnoszonych zastępczo przez gminę.

System oświaty – rozliczanie dotacji oświatowych

Od 1 stycznia 2017r. oraz od 1 września 2017r. weszły w życie znowelizowane przepisy ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (t.j.Dz.U.2017.2198) w zakresie dotowania szkół publicznych i niepublicznych przez jednostki samorządu terytorialnego. Główne zmiany polegały na doprecyzowaniu obowiązujących regulacji prawnych w tym zakresie, co umożliwić miało bardziej adekwatne ustalanie wysokości dotacji oraz zapewnić przejrzysty i sprawiedliwy system określania wysokości dotacji w kraju. Ustawa nowelizująca wprowadziła zmiany w zakresie udzielania i rozliczania dotacji wypłacanych przedszkolom, szkołom i placówkom z budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Znowelizowane przepisy ustawy o systemie oświaty wprowadziły i zdefiniowały pojęcie najbliższej gminy i najbliższego powiatu z uwagi na fakt, iż brak tych definicji utrudniał stosowanie przepisów w zakresie dotacji. Taki system dotowania powoduje uwzględnienie możliwie jak największej liczby uwarunkowań lokalnych, społecznych i ekonomicznych. System ustalania wysokości dotacji w niektórych przypadkach odnosi się do odpowiedniego poziomu wydatków bieżących zaplanowanych przez jednostkę samorządu terytorialnego właściwą do udzielania dotacji na dany typ i rodzaj jednostki oświatowej w przeliczeniu na jednego ucznia. Jeżeli w danej jednostce samorządu terytorialnego nie istnieje przedszkole czy szkoła danego typu i rodzaju, prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego, to wysokość dotacji ustalana jest na podstawie wydatków bieżących zaplanowanych na jednego ucznia w najbliższej jednostce samorządu terytorialnego (gminie lub powiecie) prowadzącej odpowiednio przedszkola czy szkoły danego typu i rodzaju. Wprowadzenie ww. definicji najbliższej gminy oraz powiatu dopełnia ww. system ustalania wysokości dotacji, gdyż dokładnie określa sposób ustalania jednostki samorządu terytorialnego, na której wydatkach należy się oprzeć, jeśli w gminie lub powiecie nie ma określonej jednostki organizacyjnej systemu oświaty.

Sformułowanie "w wysokości nie niższej niż 50% podstawowej kwoty dotacji dla szkół danego typu i rodzaju" - przyjęte w art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, określające wysokość dotacji w przypadku szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki - dało jednostce samorządu terytorialnego obowiązanej do prowadzenia danego typu i rodzaju szkół możliwość wpływania na rozwój sieci takich szkół poprzez zwiększenie wysokości dotacji, w przypadku potrzeby zwiększenia ich liczby, jak również dostosowanie do możliwości finansowych samorządu.

Doprecyzowanie dotychczas obowiązujących regulacji prawnych umożliwiło bardziej adekwatne ustalanie wysokości dotacji oraz zapewniło sprawiedliwy system określania wysokości dotacji w ramach całego kraju. W przypadku niepublicznych szkół, w których realizuje się obowiązek szkolny lub obowiązek nauki (art. 90 ust. 2a ustawy), wysokość dotacji ustalana będzie indywidualnie na każdego ucznia dotowanej szkoły danego typu i rodzaju w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana w subwencji oświatowej na takiego ucznia. Innymi słowy, dotacja będzie naliczana indywidualnie, za każdym razem odnosząc się do kwoty subwencji należnej konkretnemu uczniowi, tj. uczniowi o określonych cechach, które są wyrażone wskaźnikami, na podstawie których jest kalkulowana subwencja oświatowa na takiego ucznia (niezależnie czy został wykazany w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy). Dotychczasowe przepisy zakładały podobny mechanizm, jednakże ze względu na niejednoznaczny sposób ich sformułowania były interpretowane przez jednostki samorządu terytorialnego w różny sposób. Dlatego zostały doprecyzowane tak, aby zastosowanie ich było jednolite i odnosiło się do indywidualnej kwoty przewidzianej w subwencji na ucznia dotowanej szkoły.

Wprowadzono definicje wydatków bieżących oraz zakresu wydatków bieżących będących podstawą do wyliczenia dotacji:

a) definicja wydatków bieżących na potrzeby określenia dotacji dla placówek wychowania przedszkolnego, szkół i placówek została określona przez odniesienie się do art. 236 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych. Wprowadzono doprecyzowanie, że do ww. wydatków wlicza się wydatki zaplanowane w jednostkach organizujących wspólną obsługę administracyjną, finansową i organizacyjną oraz doprecyzowanie, że do ww. wydatków nie wlicza się wydatków zaplanowanych na wydzielonym rachunku, o którym mowa w art. 223 ustawy o finansach publicznych. Wprowadzenie takich założeń nie zmieniło obecnego sposobu ustalania wydatków bieżących, są to kwestie doprecyzowujące obecne stanowisko, rozwiewające pojawiające się wątpliwości. Ponadto jednoznacznie określono, że podstawą do ustalania wysokości dotacji w oparciu o podstawową kwotę dotacji jest plan dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego, tj. wszystkie wydatki bieżące zaplanowane na rok budżetowy w budżecie jednostki samorządu terytorialnego na prowadzenie przez jednostkę samorządu terytorialnego odpowiednio przedszkoli, szkół i placówek. W analogiczny sposób wprowadzono definicję wydatków bieżących na finansowanie działalności internatów prowadzonych przez jednostkę samorządu terytorialnego w szkołach,

b) doprecyzowanie zakresu wydatków bieżących będących podstawą do wyliczenia dotacji w placówkach wychowania przedszkolnego, szkołach i placówkach publicznych oraz niepublicznych szkołach dla dorosłych (dodany art. 78b ustawy). Dotychczasowa definicja była zbyt ogólna, co powodowało wliczanie pewnych kategorii wydatków i w konsekwencji powodowało naliczanie zbyt wysokich środków. Wyłączeniu podlegają: wydatki finansowane ze środków pochodzących z Unii Europejskiej, wydatki na internaty w szkołach, wydatki bieżące zaplanowane w ramach programów rządowych, o których mowa w art. 90u, kwota subwencji na dzieci niepełnosprawne oraz na wczesne wspomaganie rozwoju i zajęcia rewalidacyjno-wychowawcze w szkołach i przedszkolach ogólnodostępnych. Dodatkowo, w przypadku szkół, wyłączone są kwoty dotacji przeznaczonej na sfinansowanie podręczników, materiałów edukacyjnych i ćwiczeniowych oraz kwoty pokrywane z opłat rodziców na wyżywienie w szkołach i placówkach (w przypadku przedszkoli ostatnio wymienione wyłączenie obowiązuje w obecnych przepisach). Wyłączenie pewnych kategorii wydatków z podstawy ustalania wysokości dotacji ma na celu uregulowanie kwestii jej nieuzasadnionego zawyżania do tej pory. Nie ma potrzeby dotowania wszystkich uczniów z uwzględnieniem wszystkich kategorii wydatków np. na uczniów niepełnosprawnych lub na wczesne wspomaganie rozwoju. W przypadku uczniów niepełnosprawnych wysokość dotacji jest, w przypadku każdej szkoły i placówki oraz miejsca korzystania z wychowania przedszkolnego, zagwarantowana na poziomie co najmniej przewidzianej na tego ucznia kwoty w subwencji oświatowej. Tak samo w przypadku dotacji na wczesne wspomaganie rozwoju dziecka, na każde dziecko w przedszkolach, szkołach i placówkach, prowadzonych przez inne podmioty niż jednostki samorządu terytorialnego, posiadające opinię o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju, przysługuje dotacja w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego;

c) doprecyzowanie pojęcia liczby uczniów dla potrzeb obliczania wysokości dotacji (dodawany art. 78c ustawy). Brak definicji w dotychczasowych przepisach powodował możliwość zaniżania dotacji przez jednostki samorządu terytorialnego. Z drugiej strony interpretacje niektórych organów kontrolnych powodują uciążliwy proces obliczeniowy dla jednostek samorządu terytorialnego. Statystyczna liczba uczniów, dzieci, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych została zdefiniowana jako liczba uczniów ustalona na podstawie danych z systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy. W październiku jednostki samorządu terytorialnego aktualizują ww. liczbę dzieci, ustalając ją w oparciu o dwa stany z sytemu informacji oświatowej, tj. 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy (2/3 liczby uczniów) i 30 września roku budżetowego (1/3 liczby uczniów). Liczba ta będzie podstawą do aktualizacji podstawowej kwoty dotacji dokonywanej w październiku roku budżetowego i obowiązującej od 1 listopada roku budżetowego. Natomiast, odnosząc się do kwestii liczby uczniów, na którą dotacja jest wyliczana, to dotacja, tak jak do tej pory było, przysługuje na każdego ucznia, tj. na rzeczywistą liczbę uczniów. Stan na 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji (zarówno stan według danych z systemu informacji oświatowej na dzień 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy, jak i liczba uczniów podana w przekazywanej informacji do 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy) jest tylko informacją dla jednostek samorządu terytorialnego pozwalającą zaplanować budżet na rok następny. W szczególności uzyskanie przez ucznia niepełnosprawnego orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego oznacza konieczność dotowania tego ucznia od momentu otrzymania takiego orzeczenia przez szkołę (z dokładnością do szczegółowych rozwiązań w uchwałach organów dotujących określających szczegóły przekazywania danych dla potrzeb dotowania, które jednak nie mogą łamać zasady dotowania według rzeczywistej liczby uczniów);

d) przesądzenie, że czynności przyznania dotacji dla publicznych i niepublicznych przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek są czynnością z zakresu administracji publicznej (art. 80 ust. 11 i art. 90 ust. 11 ustawy);

e) znowelizowany art. 78c ust. 3 ustawy o systemie oświaty przewidywał obowiązek aktualizacji wysokości dotacji w trakcie roku budżetowego. Ustawa zakłada dwie aktualizacje w ciągu roku. Pierwsza po ogłoszeniu ustawy budżetowej i określeniu ostatecznych kwot subwencji oświatowej, druga aktualizacja ma być dokonana w październiku. Aktualizacji dokonuje się na podstawie planu dochodów i wydatków - w przypadku pierwszej aktualizacji na ostatni dzień miesiąca poprzedzającego miesiąc aktualizacji, w przypadku drugiej aktualizacji na dzień 30 września roku budżetowego. W przepisach określono moment obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji oraz wskazano na obligatoryjność wyrównania kwoty dotacji od początku roku budżetowego w związku ze zmianą jej wysokości w wyniku aktualizacji. Aktualizacje umożliwią dostosowywanie wysokości dotacji do zmieniających się warunków w zakresie organizacji oświaty na terenie jednostki samorządu terytorialnego w trakcie roku budżetowego.

f) istotne są zmiany w zakresie zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę. Zmiana przez dodanie w art. 5 ust. 7 pkt 5 miała na celu usunięcie luki prawnej dotyczącej wykonywania przez organ prowadzący czynności w sprawach z zakresu prawa pracy w stosunku do dyrektora szkoły lub placówki. Podobne rozwiązania występują wprawdzie w przepisach dotyczących jednostek samorządu terytorialnego stanowiących o uprawnieniach w tym zakresie właściwych organów danej jednostki samorządu terytorialnego (art. 33 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym; art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym; art. 43 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa).

Z dniem 1 stycznia 2018r. zasady finansowania zadań oświatowych zostają określone nową ustawą, albowiem z tym dniem wchodzi w życie ustawa z dnia 27 października 2017r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U.2017.2203 z dnia 2017.11.29). Ustawa ta (w art. 80) wprowadza istotne zmiany w ustawie z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty, tj. m.in. w art. 3 uchyla się pkt 22, uchyla się pkt 26-33; w art. 13 uchyla się ust. 5; uchyla się rozdział 2; uchyla się art. 22 ac; uchyla się art. 22ae-22ai; uchyla się art. 22ak-22am; uchyla się art. 22ax; uchyla się art. 22az-22azc; uchyla się art. 22e; uchyla się rozdziały 7 i 8; uchyla się art. 90r i art. 90s.

Z dniem 1 stycznia 2018 r. weszła w życie większość przepisów ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych. Rozliczenie dotacji udzielanych w 2017r., zgodnie z przepisami przejściowymi, odbywać się będzie na podstawie przepisów ustawy o systemie oświaty, obowiązujących przed wejściem w życie ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Ustawa o systemie oświaty była kilkakrotnie nowelizowana w tym zakresie, co stwarza duży problem we właściwym stosowaniu przepisów za poszczególne okresy rozliczeniowe, zwłaszcza za okresy poczynając od 2011r. do 2014r.

Od 1 stycznia 2014r. dość istotnej zmianie uległ art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty, w stosunku do stanu poprzedniego. Ustawodawca częściowo doprecyzował pojęcie wydatków bieżących na realizację zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. W brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, do 31 grudnia 2013r., art. 90 ust. 3d ustawy zawierał jedynie ogólną regulację, zgodnie z którą dotacje są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki. Mimo doprecyzowania pojęcia wydatków bieżących na realizację zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, nadal rozliczanie dotacji w tym zakresie nastręcza wiele problemów. Ukształtowały się dwa nurty orzecznicze w kwestii, który stan prawny należy stosować do rozliczania dotacji za lata przed 2014r., to jest przed nowelizacją przepisów.

W pierwszym z nich Sądy wskazują, że zmiany brzmienia art. 90 ust. 3d ustawy mają charakter doprecyzowujący, potwierdzając (zgodnie z dotychczasową praktyką w interpretacji tego przepisu), że w ramach wydatków bieżących szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek, które mogą być pokrywane z dotacji, można uwzględniać również wydatki związane z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty. Podkreśla się, że ustawodawca w nowelach z dnia 13 czerwca 2013r. i 20 lutego 2015r. nie przewidział przepisów przejściowych. Wobec braku przepisów intertemporalnych (przejściowych) zaistniała podstawa do przyjęcia, że wolą ustawodawcy było zastosowanie wprowadzonych zmian do stosunków prawnych trwających już w dacie wejścia w życie znowelizowanej ustawy. W tej sytuacji stosować należy zmienione przepisy w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania do stosunków powstałych pod działaniem dotychczasowej ustawy. W prawie administracyjnym przyjmuje się bowiem obowiązywanie przepisów nowych, chyba że ustawodawca na mocy wyraźnych postanowień (np. przepisów intertemporalnych) przewiduje w określonych sytuacjach stosowanie przepisów dotychczas obowiązujących. Takie stanowisko wyrażono m.in. w orzeczeniach: I SA/Sz 675/15, I SA/Sz 1323/15, II GSK 2197/14, II GSK 1885/14.

W drugim nurcie orzeczniczym wskazuje się, że nieuzasadnione jest zastosowanie rozszerzającej wykładni przepisu art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty poprzez pryzmat zmian, jakie nastąpiły w ustawie o systemie oświaty z dniem 1 stycznia 2014r. oraz z dniem 31 marca 2015r. Zdaniem sądów nowe brzmienie art. 90 ust. 3d zostało w znaczący sposób rozszerzone i jako takie może mieć zastosowanie wyłącznie do stanów faktycznych powstałych po wejściu w życie tych przepisów. Mamy w tym wypadku bez wątpienia do czynienia z przepisami prawa materialnego w sytuacji braku przepisów intertemporalnych, które zezwalałyby na ich zastosowanie wstecz, w związku z tym w myśl zasady lex retro non agit, nie mogą one mieć zastosowania do wydatków sfinansowanych dotacjami oświatowymi wcześniej. W orzecznictwie podkreśla się, że zgodnie z zasadą lex retro non agit, do zdarzeń prawnych zaistniałych w określonym czasie stosuje się przepisy prawa wówczas obowiązujące. Omawiany przepis ma charakter decydujący o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego w stosunku administracyjnoprawnym, w związku z czym jego brzmienie musi być stosowane w połączeniu z okresem czasu, w jakim ten stosunek był realizowany. Wynika to z ogólnej zasady nie działania prawa wstecz. O treści stosunku muszą decydować przepisy obowiązujące w chwili jego powstania. Stronie przysługują takie prawa i obowiązki, jakie były przewidziane przez przepisy prawa w chwili, gdy następowała ich realizacja. Jedynym odstępstwem od tej zasady byłoby wprowadzenie przepisów przejściowych. Takich jednak w niniejszej sprawie brak. O zakresie uprawnień strony do wykorzystania kwot pochodzących z dotacji muszą więc decydować normy prawne w brzmieniu obowiązującym w czasie, gdy strona otrzymała przedmiotowe dotacje i kiedy dochodziło do ich realizacji. Tym samym późniejsze przepisy nowelizujące określone regulacje prawne nie znajdują do nich zastosowania. Takie stanowisko wyrażono m.in. w orzeczeniach: I SA/Kr 1301/16, II GSK 2876/14, I SA/Rz 1218/15, I SA/Kr 1601/14, I SA/Gd 1381/13.

Kwestia interpretacji przepisów zmienionych z dniem 1 stycznia 2014r. oraz z dniem 31 marca 2015r. ulegała doprecyzowaniu w orzecznictwie sądowym, ale także w kolejnych decyzjach Kolegium. W uzasadnieniu jednej z ostatnich decyzji (z dnia 15 grudnia 2017 r.) Kolegium wskazało, że : „…Na przestrzeni kilku ostatnich lat przywołany wyżej art. 90 ust. 3d USO, stanowiący podstawę do ustalenia, które wydatki podlegają finansowaniu z dotacji, ulegał zmianom, pozwalającym na doprecyzowanie tych ustaleń. W latach 2011-2012 przepis ten stanowił, że dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki. Przepis ten wg brzmienia z tamtego okresu był przedmiotem rozważań w orzeczeniach sądowych, w których ugruntował się pogląd, że nie można z ww. dotacji ponosić wydatków pośrednio związanych z działalnością dydaktyczną, wychowawczą i opiekuńczą, ani tym bardziej twierdzić, że wystarczy dotację przeznaczyć na bieżącą działalność szkoły bez wskazania konkretnego celu mieszczącego się w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Natomiast w wyniku nowelizacji, z dniem 1 stycznia 2014r., a następnie z dniem 31 marca 2015r., omawiany przepis uzyskał nowe, następujące brzmienie: "Dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na: - pokrycie wydatków bieżących szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki, w tym na: - wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora szkoły, przedszkola lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego, - sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 5 ust. 7, z wyjątkiem wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji i udziałów lub wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego".

Uzasadniając projekt zmian analizowanego przepisu wskazano, że proponowana zmiana brzmienia ma charakter doprecyzowujący, potwierdzając, że w ramach wydatków bieżących szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek, które mogą być pokrywane z dotacji, można uwzględniać również wydatki związane z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 5 ust. 7 USO.

Jak wynika z materiałów dotyczących prac nad projektem ustawy nowelizującej, celem m.in.

zmiany art. 90 było przeciwdziałanie nadużyciom polegającym na wydatkowaniu dotacji na cele gospodarcze osób prowadzących szkoły i placówki oraz czerpaniu, sprzecznie z ogólnymi zasadami USO, zysków z działalności oświatowej przy rażącym zaniżaniu standardów kształcenia. Korzyścią płynącą ze wspomnianych nowelizacji jest uniezależnienie art. 90 ust. 3d USO od definicji wydatków bieżących z UFP, która była nieadekwatna do odmiennych realiów funkcjonowania szkół i placówek publicznych prowadzonych przez podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych. Zgodzić się należy, że nowelizacja tego przepisu stanowiła jego doprecyzowanie, co pozwala na prawidłową jego wykładnię w brzmieniu obowiązującym także w latach wcześniejszych w zakresie pojęcia "wydatków bieżących". Znowelizowany przepis nadal bowiem wiąże dotacje z dofinansowaniem realizacji zadań szkoły lub innej placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, ale odnosi je do enumeratywnie wyliczonych wydatków bieżących, które mogą być wykorzystane na konkretne cele w nim wymienione. Nowelizacja uzasadnia taką wykładnię omawianego przepisu, zgodnie z którą rola dotacji oświatowej nie polega na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez szkołę bądź jednostkę prowadzącą szkoły, czy też pokrywaniu wszelkich jej wydatków (por. m.in. wyrok NSA z dnia 25 września 2015r., sygn. akt II GSK 1769/14). Może być wykorzystana jedynie na dofinansowanie zadań placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, a wydatki w tym zakresie muszą być wydatkami bieżącymi. Kolegium w pełni aprobuje ten pogląd. Podkreślić należy, że orzeczenie zwrotu przyznanej dotacji jest możliwe tylko wtedy, gdy w postępowaniu o jej zwrot organ jednoznacznie wykaże, że dotacja nie była wykorzystana na dofinansowanie zadań placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, a przy jej pomocy nie pokryto wydatków bieżących tej działalności (por. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2309/13)…”.

Takie rozbieżności orzecznicze nie dają poczucia stałości i pewności co do sposobu stosowania prawa przez sąd administracyjny w razie zaskarżenia decyzji Kolegium, przez co utrudniają orzekanie w konkretnych sprawach. W tym kontekście warto zwrócić uwagę na znowelizowany art. 8 KPA i wynikającą z niego zasadę pogłębiania zaufania obywateli oraz stosowania utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw. Zgodnie z tym przepisem, organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (§ 1). Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym (§ 2). Na tle tego przepisu, w ostatnim czasie, jedna ze stron postępowania w sprawie zwrotu dotacji udzielonych przed 2014r, domagała się uchylenia decyzji wydanych dnia 15 grudnia 2017r., przed przekazaniem skarg wniesionych na te decyzje do sądu administracyjnego, zarzucając Kolegium naruszenie zasady pogłębiania zaufania polegającego na odstąpieniu od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw bez uzasadnionej przyczyny. Kolegium uznało, że podane przez stronę przykłady odmiennego orzekania nie potwierdzają zmiany utrwalonej praktyki. W sprawach dotyczących rozliczania i zwrotu dotacji, niezbędne jest indywidualne podejście do każdego wydatku, przy uwzględnieniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i nie można mówić o jakiejkolwiek utrwalonej praktyce. Obecnie wspomniane tu decyzje są przedmiotem postępowań sądowoadministracyjnych przed WSA w Szczecinie, który zapewne weźmie pod rozwagę także zarzut naruszenia art. 8 KPA. Pamiętać jednak należy, że Kolegium powinno wypracowywać w takich wątpliwych stanach prawnych, stanowisko, które będzie spójne i przedstawiane analogicznie we wszystkich sprawach danego typu. Pozwoli to na unikniecie faktycznego naruszenia zasady z art. 8 KPA.

Gospodarka nieruchomościami

Istotne znaczenie w praktyce orzeczniczej koszalińskiego Kolegium miała w roku 2017 nowelizacja art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.Dz.U.2018.121). Norma tego przepisu przewidywała m.in., że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Termin ten, w myśl ugruntowanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, należało odnosić do pierwszej decyzji określającej taką opłatę – tj. do decyzji organu pierwszej instancji. Z brzmienia komentowanego przepisu wynikało, że trzyletni termin rozpoczynał bieg z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Oznaczało to, że istotne znaczenie miało nie to, z jakim dniem została wydana decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości, ale to, z jakim dniem decyzja ta stała się ostateczna. W przypadku, gdy postępowanie o podział nieruchomości zostało zakończone decyzją organu pierwszej instancji, a strona nie wniosła odwołania, decyzja ta stawała się ostateczna z dniem upływu terminu do wniesienia odwołania. Natomiast w przypadku zakończenia postępowania decyzją organu odwoławczego decydowała data wydania decyzji ostatecznej przez organ odwoławczy, a nie data doręczenia tej decyzji stronie, które mogło przecież nastąpić po upływie omawianego trzyletniego terminu.

Stan ten uległ zmianie z dniem 23 sierpnia 2017r. Artykuł 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami został zmieniony przez art. 1 pkt 20 lit. a ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. (Dz.U.2017.1509) zmieniającej nin. ustawę z dniem 23 sierpnia 2017r. Artykuł 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi obecnie, iż jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

A zatem już nie ustalenie opłaty adiacenckiej, lecz wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wszczęcie postępowania następuje w tym przypadku z urzędu i zgodnie z art. 61 § 4 kpa organ ma zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie o wszczęciu postępowania z urzędu. Zmiana przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami wyeliminowała możliwość przedawnienia postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej. W nowym brzmieniu przepisów organ władzy publicznej będzie miał 3 lata na wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej, a nie na wydanie decyzji o jej ustaleniu. Należy jednak podkreślić, że zmiany wprowadzone w art. 98a ust. 1 ustawy, nowelizacją z dnia 20 lipca 2017r., nie mogą być stosowane do postępowań wszczętych i niezakończonych przed 23 sierpnia 2017r., w zakresie terminów oraz poziomu cen nieruchomości uwzględnianych w procesie wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej, bo zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy nowelizującej z dnia 20 lipca 2017r. stosuje się do tych kwestii przepisy dotychczasowe.

Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne

W 2017r. w Kolegium w dalszym ciągu pojawiło się wiele spraw, w których organizacje społeczne, wskazując określone w statucie cele swojej działalności, zarzucają organom pierwszej instancji wydawanie decyzji z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, w tym także szeroko rozumianej ochrony środowiska naturalnego. Organizacje te zgłaszają do organów pierwszej instancji chęć przystąpienia do toczących się przed tymi organami postępowań. W większości spraw, z uwagi na fakt, iż składając wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, organizacje te nie spełniają wymagań, przewidzianych przez prawo krajowe, obowiązujące na terytorium RP, od których spełnienia zależy dopuszczenie czynnika społecznego do postępowania administracyjnego, toczącego się w sprawie indywidualnej, wnioski te były oddalane.

Podobnie jak w latach poprzednich większość odwołań pochodziła także od właścicieli nieruchomości sąsiednich, sprzeciwiających się realizacji – często takich samych jak na ich działkach – przedsięwzięć. Ponieważ postępowanie poprzedzające wydanie tych decyzji przeprowadzane jest generalnie prawidłowo, a decyzje są odzwierciedleniem zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności analiz urbanistyczno-architektonicznych, Kolegium większość tych decyzji utrzymało w mocy, podkreślając między innymi, iż żaden przepis prawa nie nakazuje organom prowadzącym postępowanie w sprawie o ustalenie warunków zabudowy uzyskania zgody właścicieli nieruchomości sąsiednich. Wykazywano, iż ochrona interesów osób trzecich w procesie inwestycyjnym nie może prowadzić do sytuacji, w której to osoby trzecie, a nie inwestorzy – właściciele nieruchomości, na których mają powstać planowane inwestycje, decydować będą o ich dopuszczalności. Przypominano, iż decyzję o warunkach zabudowy można wydać każdemu, bez względu na to, czy przysługuje mu jakiekolwiek prawo do terenu, którego dotyczy wniosek. Wymóg legitymowania się tytułem prawnym do nieruchomości następuje dopiero na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę.

Na podstawie wieloletnich doświadczeń w rozstrzyganiu spraw z zakresu planowania
i zagospodarowania przestrzennego należy stwierdzić, że ugruntowane orzecznictwo sądowoadministracyjne przyczyniło się do znacznego uporządkowania spraw z tego zakresu. WSA w Szczecinie, rozpatrujący skargi na decyzje tut. Kolegium, skargi takie w większości oddalał.

Ponownie, po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie części wcześniejszych decyzji tut. Kolegium, Kolegium rozpatruje wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji organów I instancji określających środowiskowe uwarunkowania dla zamierzeń polegających na budowie elektrowni wiatrowych. Kolegium dotychczas odmawiało wszczęcia postępowania nieważnościowego, zaś w odniesieniu do wszczętych postępowań - umarzało je. Uzasadniając swoje decyzje Kolegium podkreślało w tych konkretnych przypadkach, iż wnioskodawcy nie wskazali normy prawa powszechnie obowiązującego, z której wynikałyby bezpośrednio dla nich określone prawa i obowiązki i przydające im legitymację strony, do żądania stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji organu pierwszej instancji.

W części przypadków, z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego – ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisów proceduralnych (kpa), kwestionowane decyzje i postanowienia uchylono. Najczęstsze nieprawidłowości występowały na etapie wyznaczania obszaru analizowanego oraz przeprowadzanej analizy funkcji i cech zabudowy w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy, wyniki analizy warunkują treść rozstrzygnięcia wniosku stron. Podobnie, za niezgodne z prawem Kolegium uznawało dokonywane przez organ I instancji kilkakrotne zawieszenie postępowania, bądź wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania
z przekroczeniem zakreślonego przez ustawodawcę dziewięciomiesięcznego terminu do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, po którym zawieszenie postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest niedopuszczalne.

Kolegium, rozpatrujące odwołania inwestorów, uchylało te decyzje organów I instancji, w których bez wykazania sprzeczności planowanego zamierzenia z obowiązującym prawem, odmawiano ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Nadal jednak powtarza się wydawanie przez organy I instancji decyzji z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego. W szczególności Kolegium zwracało uwagę na naruszenie zasady równości obywateli wobec prawa. W sytuacjach, w których prawna i faktyczna sytuacja wobec organów administracji jest zbliżona, wnioskodawcy oczekują, iż zostaną wobec nich podjęte decyzje o podobnej, jeżeli nie tożsamej, treści, co wobec właścicieli działek sąsiednich. Zdarza się, iż organy I instancji, bez wskazania podstaw odmiennego potraktowania poszczególnych wnioskodawców – przy takim samym stanie faktycznym i prawnym – wydają raz pozytywne, raz negatywne decyzje. W takich sytuacjach Kolegium uchylało kwestionowane decyzje i sprawę przekazywało do ponownego rozpatrzenia.

Ochrona przyrody

Dla potrzeb praktyki orzeczniczej zwrócić należy uwagę na brzmienie przepisów art. 90 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (t.j.Dz.U.2018.142). Artykuł 90 ust. 1 stanowi, że czynności, o których mowa w art. 83-89 (wydawanie rozstrzygnięć związanych z usunięciem drzew lub krzewów), w zakresie, w jakim są one wykonywane przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, w odniesieniu do nieruchomości będących własnością gminy - z wyjątkiem nieruchomości będących w użytkowaniu wieczystym innego podmiotu - wykonuje starosta. Artykuł 90 ust. 2 ustawy stanowi natomiast, że jeżeli prezydent miasta na prawach powiatu sprawuje funkcję starosty, czynności, o których mowa w ust. 1, wykonuje marszałek województwa. Artykuł 90 ustawy o ochronie przyrody został zmieniony przez art. 29 pkt 11 ustawy z dnia 25 czerwca 2015r. (Dz.U.2015.1045) zmieniającej nin. ustawę z dniem 28 sierpnia 2015 r., z tym że w zakresie art. 90 ust 2 zmiana weszła w życie z dniem 1 stycznia 2016r. Jeżeli drzewa lub krzewy rosną na nieruchomościach będących własnością gminy, wówczas właściwym organem do wydawania rozstrzygnięć związanych z usunięciem drzew lub krzewów jest starosta. Jeżeli jednak nieruchomości te są w użytkowaniu wieczystym innego podmiotu, wtedy właściwość się nie zmienia – organem właściwym pozostaje wójt, burmistrz, prezydent miasta. A zatem przejście właściwości z wójta, burmistrza lub prezydenta miasta następuje na starostę – co do zasady i na marszałka województwa – jeżeli czynności te byłyby wykonywane przez prezydenta miasta na prawach powiatu sprawującego funkcję starosty. Wątpliwości interpretacyjne w praktyce orzeczniczej Kolegium pojawiały się w roku 2017 w sytuacji, gdy drzewa lub krzewy rosną na granicy dwóch działek, tj. działek stanowiących własność gminy i niebędących w użytkowaniu wieczystym innych osób oraz działek Skarbu Państwa reprezentowanego przez starostę. Powstawało pytanie, czy wyznaczając inny organ właściwy – do załatwienia wniosku – na zasadzie art. 26 § 2 zd. drugie kpa należy wskazać innego wójta/burmistrza/prezydenta miasta/ czy też innego starostę. Tutejsze Kolegium opowiada się za pierwszą koncepcją, zgodnie z ogólną normą wyrażoną w art. 83a ust. 1 ustawy ochronie przyrody, w myśl którego zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta (…).

2.Przyczyny zaległości w rozpatrywaniu spraw oraz proponowane rozwiązania w tym zakresie, itp.

W roku 2017 nie wystąpiły zaległości w rozpatrywaniu spraw przez Kolegium. Sprawy były rozpatrywane w ustawowych terminach.

W 14 przypadkach Kolegium zawiesiło prowadzone postępowanie administracyjne do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, co było konieczne dla właściwego – zgodnego z prawem – rozstrzygnięcia sprawy. Wśród tych spraw, 5 dotyczyło jednego przedmiotu postępowania i jednej strony.

W roku 2017 Kolegium w 7 sprawach podjęło zawieszone postępowanie (2 zawieszone w 2015r., 5 zawieszonych w 2016r.) i wydało stosowne decyzje merytorycznie załatwiające sprawy.

Jeżeli zaistniała taka konieczność, Kolegium wyznaczało nowy termin załatwienia sprawy – w 454 sprawach, w związku z koniecznością dokonania dogłębnej analizy stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy, orzecznictwa sądowo administracyjnego oraz ewentualnego przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego i dowodowego oraz zwiększonym okresowo wpływem spraw do Kolegium. Strony postępowań były każdorazowo informowane o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy i przyczynach konieczności wyznaczenia nowego terminu, a także o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i zgłaszania wniosków, uwag itd.

3. Informacja nt. skarg kasacyjnych – liczba uwzględnionych skarg złożonych przez Kolegium itp.

W roku 2017 Kolegium, nie zgadzając się z wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, złożyło 4 skargi kasacyjne do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W imieniu Kolegium, na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez Prezesa Kolegium, skargi kasacyjne do NSA wnosili: Jolanta Wyszyńska – 1, Damian Skórka – 1, Krzysztofa Konieczna – 2.

W roku 2017 do Kolegium wpłynęło 25 wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczących skarg kasacyjnych wniesionych wcześniej przez Kolegium (4 z 2014r., 16 z 2015r., 3 z 2016r., 2 z 2017r.). W 16 sprawach Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne Kolegium, w 3 sprawach NSA uchylił zaskarżony wyrok WSA i oddalił skargę strony, w 6 sprawach NSA uchylił zaskarżony wyrok WSA i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez WSA.

4. Kontrole przeprowadzone w Kolegium przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, Kancelarię Prezesa Rady Ministrów, Najwyższą Izbę Kontroli i inne uprawnione organy (np. Zakład Ubezpieczeń Społecznych) – wyniki, wystąpienia pokontrolne i ich wykonanie.

W roku 2017 w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Koszalinie nie były przeprowadzane kontrole.

5. Omówienie wydanych przez Prezesa SKO postanowień sygnalizacyjnych

W roku 2017 Prezes SKO nie wydawał postanowień sygnalizacyjnych.

6. Działalność pozaorzecznicza Kolegium – opiniowanie aktów prawnych, zgromadzenia krajowe i regionalne SKO, szkolenia, wydawnictwa, współpraca z innymi organami państwa i instytucjami.

W roku 2017 Prezes Kolegium aktywnie uczestniczył w obradach Krajowej Reprezentacji Samorządowych Kolegiów Odwoławczych (m.in. w sprawie zaopiniowania niektórych aktów prawnych, omówienia spraw finansowych oraz bieżących problemów orzeczniczych, ustrojowych i organizacyjnych), tj. 29-31 marca 2017r. w Karpaczu, 2-4 października 2017r. w Ustroniu (udział wzięła Wiceprezes Kolegium), 12-13 grudnia 2017r. w Krakowie.

SKO w Koszalinie przykłada, w miarę posiadanych możliwości, dużą wagę do szkolenia i podnoszenia kwalifikacji orzeczników i pracowników biura kolegium. Członkowie Kolegium i pracownicy biura uczestniczyli także w szkoleniach dotyczących m.in.: funkcji i zadań Administratora Bezpieczeństwa Informacji, zakresu zmian w ustawie Kodeks Postępowania Administracyjnego, rachunkowości, budżetu państwa, rozliczenia z Zakładem Ubezpieczeń Społecznych, środków trwałych oraz zasad gospodarki składnikami majątku Skarbu Państwa, roli EZD (elektroniczne zarządzanie dokumentacją) w samorządowym kolegium odwoławczym, ochrony danych osobowych, obsługi platformy ePUAP, praktycznych aspektów księgowości i sprawozdawczości budżetowej.

7. Wykonanie budżetu, zatrudnienie, płace i kwalifikacje osób zatrudnionych.

Wykonanie budżetu za rok 2017 przedstawia się następująco:

- plan - 2.074.902,00 zł.,

- wykonanie - 2.074.302,66 zł., tj. 99,97%.

Płace zostały naliczone zgodnie z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 1 lipca 2002 r. w sprawie wielokrotności kwoty bazowej oraz szczegółowych zasad wynagradzania prezesa, wiceprezesa, pozostałych członków samorządowego kolegium odwoławczego i pracowników biura tego kolegium (Dz. U. z 2017r. poz. 931).

Kwalifikacje osób zatrudnionych wykazano w części I pkt 2 niniejszej informacji.

[1] - dot. spraw, które wpłynęły do SKO w latach poprzedzających okres objęty informacją, ale nie zostały jeszcze załatwione przez SKO,

2 - patrz pkt 1. ppkt 1.2. ,

3 - dot. spraw, które wpłynęły do SKO w roku objętym informacją, a do których zastosowanie mają przepisy Ppsa tj. m.in. skargi, skargi kasacyjne, zażalenia i inne, wykonywane w trybie tej ustawy – patrz m.in. przyp.11;

4 - decyzje (postanowienia) kończące postępowanie odwoławcze (zażaleniowe) prowadzone przed SKO jako organem II instancji (w tym art. 134 Kpa) oraz inne wydane w tym postępowaniu np. zawieszenie postępowania – art. 97 § 1 i 98 § 1 Kpa lub art. 201 § 1 i art. 204 § 1 Op ;

5 - decyzje (postanowienia) wydane przez SKO jako organ I instancji np. w postępowaniu dot. stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 Kpa oraz art. 247 - 248 Op) lub wznowienia postępowania (art. 145 § 1 Kpa oraz art. 240 § 1 Op), pisma w trybie art. 65 § 1, art. 66 § 1 Kpa, postanowienia w trybie art. 169 § 4 Op, postanowienia w trybie art. 66 § 3 Kpa oraz inne wydane w tych postępowaniach np. zawieszenie postępowania – art. 97 § 1 i 98 § 1 Kpa lub art. 201 § 1 i art. 204 § 1 Op ;

6 - np. postanowienia dot. sporów kompetencyjnych (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa), wyznaczenia organu wskutek wyłączenia (art.25-27 Kpa oraz art.130 i 132 Op), dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu (art.31§ 2 Kpa), przywrócenia terminu (art. 59 § 1 i 2 Kpa), odmowy udostępnienia akt ( art. 74 § 2 Kpa oraz art. 179 § 2 Op), wniosku o wyjaśnienie, uzupełnienie oraz sprostowanie (art.113 Kpa oraz art.213 i 215 Op), wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, opłat i kosztów postępowania (dział IX Kpa), pisma;

7 - dot. również postanowień zgodnie z art. 144 Kpa oraz art. 239 Op

8 - dot. również postanowień zgodnie z art. 126 Kpa oraz art. 219 Op

9 - dot. spraw, które nie zostały załatwione przez SKO w roku objętym informacją ;

10 - liczba skarg skierowanych do sądu w stosunku do ogólnej liczby podjętych przez kolegium w roku objętym informacją rozstrzygnięć podlegających zaskarżeniu;

11 - obejmuje inne sprawy prowadzone przez Kolegium w trybie przepisów Ppsa np. wniosek o sprostowanie omyłki pisarskiej (art. 156), wniosek o uzupełnienie wyroku (art. 157), wystąpienie o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4), wniosek o zawieszenie postępowania przed sądem i o podjęcie zawieszonego postępowania (art. 123-131) czy wznowienie postępowania (art. 270), skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia (art. 285a – art. 285l) itd. ;

Wytworzył:

Udostępnił:

Skórka Damian

(2018-03-28 08:48:41)

Ostatnio zmodyfikował:

Skórka Damian

(2018-03-28 08:49:21)

DRUKUJ TĘ STRONĘ Obrazek drukarki